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曾钰诚｜党内法规备案审查衔接联动机制的规范阐释与制度优化

法制与社会发展
2024-09-24



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党内法规备案审查衔接联动机制的规范阐释与制度优化


作者：曾钰诚，厦门大学马克思主义学院博士后助理研究员，厦门大学党内法规研究中心、厦门大学中国特色社会主义研究中心研究人员。来源：《法制与社会发展》2023年第1期（第96-111页）。（责任编辑：乔楠）

摘 要


党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的组成部分，是提升党内法规的质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合党和国家备案审查机关及其治理体制，从而塑造了中共中央办公厅的职权型合法性审查与全国人大常委会法工委、司法部的授权型合法性审查互动关联的党内法规“双轨制审查”组织结构和差序性权力关系。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党政分工与组织协同的组织逻辑、政治与法治平衡互动的价值逻辑、多元化治理的治理逻辑共同提供了党内法规备案审查衔接联动机制规范建构的理论依据。在现阶段，应当从强化审查监督的实效性、提升机制治理的全面性、增强机制运转的保障性等方面持续优化党内法规备案审查衔接联动机制，最大限度激活机制的法治效能。
关键词：党内法规备案审查衔接联动机制；党和国家备案审查机关；合法性审查；双轨制审查

党的二十大报告提出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，“完善和加强备案审查制度”，这就对新时代持续加强党内法规建设过程的合法合规性监督，完善党内法规备案审查体制机制提出了更高要求。党的十八大以来，为了促进党内法规和国家法律的衔接协调，推进党内法规建设规范化、法治化，2012年，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）正式确立了党内法规备案审查制度。党内法规是省级以上党组织制定的，体现党的集中统一意志，用以调整党的领导和党的建设关系，通过党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规体系搭建起全面从严治党的“四梁八柱”，夯实了依规治党的制度基础。中国共产党始终寻求在宪法法律框架内推进党内法规建设，保证党内法规和国家法律的衔接协调。若要实现党内法规和国家法律良性互动，则需要建立健全促成二者衔接协调的体制机制。党内法规备案审查制度提供了一整套促进党内法规建设法治化，更好推动党内监督与国家法制监督、党内法规与国家法律互联互通、衔接整合的法治方案。而党内法规备案审查衔接联动机制（以下简称“备案审查衔接联动机制”）则在其中扮演关键法治角色。备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度确立的一项重要法治保障机制，其致力于为加强党内法规备案审查工作质量，塑造党内法规合法性提供制度支撑。2012年，中共中央办公厅印发的《备案规定》第一次在党内法规备案审查制度中设置了备案审查衔接联动机制，该规定第14条要求，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。这标志着党和国家备案审查机关之间资源整合、组织联动、协同共治的法治监督保障格局逐步形成。

此后，中央持续推进备案审查衔接联动机制建设与顶层设计。2015年，中共中央办公厅为贯彻2012年《备案规定》的要求，印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，中共中央办公厅、全国人大常委会法工委、国务院法制办（后并入司法部）等共同建立起中央备案审查衔接联动机制。2016年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，再一次提出“建立健全备案审查衔接联动机制”。2019年，修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）第4条明确规定，“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。2022年，全国人大常委会将“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制”写入《中华人民共和国立法法（修正草案）》（以下简称《立法法（修正草案）》）。备案审查衔接联动机制塑造了党和国家备案审查机关之间的制度联系，通过吸纳国家法制监督机关及其治理资源，助推党内法规建设法治化。党内法规备案审查权专门由中共中央办公厅（法规局）统一行使，这意味着备案审查衔接联动机制调整的是中央层面党和国家备案审查机关之间的互动秩序与组织关系，具有较高的规范效力与组织约束性。虽然中央连续发文提出要“建立健全备案审查衔接联动机制”，但对于什么是备案审查衔接联动机制，其组织结构及运行程序的表现形式与制度内容是什么，尚缺乏明确规定。本文尝试从规范层面对作为党内法规备案审查制度组成部分的备案审查衔接联动机制进行全面考察，重点讨论备案审查衔接联动机制的结构、内容及其建构的理论依据，并为进一步优化备案审查衔接联动机制提供更具针对性与建设性的法治方案。


一、党内法规备案审查衔接联动机制的组织结构

所谓备案审查衔接联动机制，是指为保障中共中央办公厅全面有效履行党内法规合法性审查职能，以及加强国家备案审查机关对党内法规合法性的外部监督与法治保障，而在中共中央办公厅与全国人大常委会法工委、司法部之间建立的，通过提升党和国家备案审查机关之间的协作对接、协调配合与协同联动，从而形成监督合力的一系列程序性安排。党的十八大以来，为了提升党内法规备案审查工作的法治效能，中共中央办公厅在中央层面牵头建立了吸纳全国人大常委会法工委、司法部等部门共同参与的备案审查衔接联动机制。无论是中共中央办公厅，还是全国人大常委会法工委、司法部，都在相应治理领域承担着推进合法性审查工作的法治责任。备案审查衔接联动机制通过整合党和国家备案审查的组织力量及治理资源，实现了对党内法规制定过程的合法性控制。总体来看，备案审查衔接联动机制的建设与实施取得了较理想效果，备案审查机关之间的组织联动性、工作互动性持续增强。备案审查衔接联动机制的组织结构表现为由中共中央办公厅、全国人大常委会法工委及司法部共同组成的，以保障党内法规合法性审查的有效性为目标的“双轨制审查”关系网络。

（一）中共中央办公厅备案审查

早在1990年，中国共产党就已经初步建立了党内法规备案审查制度。1990年7月，中共中央制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第22条规定，经中纪委、中央各部门审议批准的党内法规，以及省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应当报送中央备案。在此基础上，同年11月，中共中央办公厅印发了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规备案审查的一些程序性事项作出规定。虽然条例与通知均没有明确具体由党的哪个组织机关负责党内法规备案审查工作，但从上述文件的制发主体和内容事项可以看出，中共中央办公厅实际负责这项工作。2012年《备案规定》第5条对中央层面的党内法规备案审查机关作出规定，即中共中央办公厅承办党内法规备案工作，具体事务由中共中央办公厅法规工作机构（法规局）办理。这就从制度层面明确了由中共中央办公厅专门负责处理同党内法规备案审查工作相关的事宜。2019年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）明确了党内法规制定权的配置范围仅限于省级以上党组织。根据下备一级备案审查体制的要求，除党的中央组织制定的中央党内法规不需要备案外，中纪委、党中央工作机关以及地方省级党委均被要求向党中央报备党内法规，并由中共中央办公厅全面负责审查工作。

中共中央办公厅是党中央的工作机关与综合部门，根据2017年4月中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》第12条对党委办公厅（室）职权的设定，其负有“推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务”的组织责任。在党内法规备案审查领域，中共中央办公厅主要承担三方面的工作职责：一是贯彻执行党中央决策部署，将党中央关于党内法规备案审查工作的决策部署落实到具体实践中；二是按照党中央要求牵头办理党内法规备案审查工作，享有依照程序撤销党内法规的建议权；三是统筹协调党内法规制定机关以及全国人大常委会法工委、司法部等国家备案审查机关，共同研究和推动解决党内法规备案审查工作面临的问题。全国人大常委会法工委、司法部应当在职权范围内积极协助中共中央办公厅开展合法性审查工作，并提出合法性审查意见或建议。

（二）全国人大常委会备案审查

在我国的政权组织体制与政治结构中，经由全国人大及其常委会产生的权力体制具有特殊的功能和地位。我国的政体是人民代表大会制度。这一根本政治制度确立了人民同党的领导、国家权力、政治体制之间的深刻关联，为人民充分行使国家权力，实现全过程人民民主，保障人民主体地位和当家作主奠定重要政治和法治基础。所有国家政权机关均由体现人民意志的国家权力机关产生并受其监督。全国人大及其常委会是推进国家法制健全、立法决策、法制监督以及宪法法律实施的法治机关，其享有监督立法实践的宪法权力。在2021年中央人大工作会议上，习近平总书记对当前和今后一个时期人大工作方向作了顶层设计，其中就包括“用好宪法赋予人大的监督权”。

备案审查是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，也是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作。早在2004年，全国人大常委会法工委就已经设置备案审查室，专门负责备案审查与立法监督工作。开展立法监督与备案审查是为了有效推进宪法法律实施，提高相关制度建设的合法性。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，有义务和责任维护国家法制统一与宪法法律权威，这使其有充分的制度正当性与实践合理性参与到党内法规合法性审查工作中。开展合法性审查是全国人大常委会享有的宪法权力，全国人大常委会参与党内法规合法性审查过程，这是其履行法制监督职能的内在要求与具体体现。《备案审查规定》第11条明确规定，应审查党内法规“是否同宪法和法律相一致”，这实际上属于全国人大常委会备案审查工作的一项重要内容。

（三）司法部备案审查

国家行政机关根据《宪法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及全国人大常委会决定的授权，可以对规定范围内的法规规章、行政规范性文件开展合法性审查。这里的国家行政机关是指以国务院为核心的行政系统。在中央层面，以前具体承担备案审查工作的单位是国务院法制办。2018年国家机构改革后，责任单位变成司法部。司法部备案审查构成中国特色备案审查体系的有机组成部分，其具体涉及两类备案审查形式，即外部行政备案审查与内部行政备案审查。外部行政备案审查是司法部对地方立法机关向国务院报备的地方性法规所开展的合法性审查活动，表现为一种外部性组织监督；内部行政备案审查则是基于行政机关上下级组织间的内部性、制度性科层管理与监督关系，而要求特定下级行政机关及其部门向国务院报备规章和行政规范性文件，并接受司法部审查的活动。

司法部参与党内法规合法性审查工作，是为了更充分实现党内法规和宪法法律的协调衔接，确保党始终在宪法法律范围内活动。这里的“法律”应作广义理解，不限于全国人大及其常委会制定的法律类文件，还包括国务院制定的法规类文件。通常我们习惯于依据制定机关级别的高低来衡量各项制度的位阶关系。例如，国务院制定的行政法规的效力位阶要高于省人大及其常委会制定的地方性法规的效力位阶。制定主体的层级关系提供了衡量党内法规效力位阶的判断标准。“衡量党内法规位阶高低的标准，主要是其制定机关的级别高低。”据此可知，国务院制定的行政法规的效力位阶要高于中央部委、地方省委制定的党内法规的效力位阶，部委和地方党内法规不能设定同行政法规以及国务院决定、命令、指示不一致、相抵触的内容。因此，基于维护行政法制秩序统一性和权威性的需要，国务院参与党内法规合法性审查工作具有了法理正当性。

（四）党内法规合法性的“双轨制审查”

1.“双轨制审查”的组织结构

中国特色社会主义法治形态呈现出鲜明的“双轨性”特征，既包括先锋队性质的列宁主义政党与法治化国家机器的交互融贯，还包括党规与国法合治互嵌的规范秩序形塑。中国党政体制塑造的法治秩序体现为党内法治与国家法治二元互动的双轨结构。其中，党内法治在提高政党权力运行规范性的同时，能够有效助推国家法治目标的实现，而国家法治也能为党内法治的实践性建构提供资源和保障。党内法规备案审查制度所规定的备案审查衔接联动机制，整合了党内法治与国家法治及其实现机制中的组织要素和制度资源。针对党内法规合法性审查的制度设计呈现双轨制特征，即中共中央办公厅的职权型合法性审查与国家备案审查机关的授权型合法性审查并行联动的组织结构和制度形态。中共中央办公厅（法规局）作为党内法规合法性审查专责机构，是保障党内法规建设活动始终处于法治轨道的重要组织力量，其依据规定职权代表党中央承担除中央党内法规外其它党内法规的合法性审查工作。《备案审查规定》第11条第（二）项将合法性审查作为中共中央办公厅所开展的备案审查工作中的一项重要的职权性、程序性内容确定下来。中共中央办公厅需要根据职权要求和程序安排，严格履行包括合法性审查在内的各项审查职责。

除中共中央办公厅的职权型合法性审查外，备案审查衔接联动机制还建立了国家备案审查机关的授权型合法性审查模式，用以回应职权型合法性审查模式在处理专业性、复杂性较强的法律问题时所面临的挑战与局限。中共中央办公厅就其组织属性而言，更加强调政治保障功能而非法律实施功能，这决定了其较难保持专业性且游刃有余地处理合法性审查工作。备案审查衔接联动机制通过借助国家备案审查机关的外部监督力量，授予全国人大常委会法工委、司法部以党内法规合法性审查权限，将党内法规置于国家法制监督秩序之中。在此意义上，授权型合法性审查模式不仅强化了职权型合法性审查的质量，而且为促进党内法规和国家法律的衔接协调提供了充分的法治保障。在实践中，根据授权阶段的不同，授权型合法性审查模式可细分为备案审查程序内的授权型合法性审查模式与备案审查程序外的授权型合法性审查模式。前者是中共中央办公厅在其主导的党内法规备案审查程序内，基于有效履行合法性审查职权需要所衍生出的授权性机制；后者属于在党内法规备案审查程序外建立的，服务于党内法规合法性审查监督的授权性机制。备案审查衔接联动机制致力于发挥国家备案审查机关专业优势与法治功能，推动在党和国家备案审查机关之间建立更加紧密、稳定与有效的合作关系，以提升党内法规合法性，促进党内法规和国家法律的衔接协调。备案审查衔接联动机制确立授权型合法性审查模式，充分展现了党和国家备案审查机关互动关联、协同共治的制度图景。一方面，在党内法规备案审查程序内，备案审查衔接联动机制授权全国人大常委会法工委、司法部，通过中共中央办公厅临时发起的征求意见、会商研究等工作协同程序，对特定党内法规可能存在的违法违规问题进行审查把关；另一方面，备案审查衔接联动机制授权全国人大常委会法工委、司法部，可在备案审查常规程序外的任何时候，对除中央党内法规外的其它生效党内法规开展具有建设性的常态化合法性审查监督。

中共中央办公厅在履行党内法规合法性审查职权过程中，借助征求意见、会商研究等程序机制吸纳国家备案审查机关参与，共同行使合法性审查权限。中共中央办公厅就特定党内法规的合法性向全国人大常委会法工委、司法部征求意见，或组织共同会商研究党内法规的合法性问题等授权性制度安排，其背后蕴含着强化程序合法性、提升结果科学性、促进履职有效性的治理逻辑。合法性审查是一项专业技术性很强的法律工作，涉及的法律领域较多，处理的法律问题复杂，这就对审查主体专业能力提出了较高要求。中共中央办公厅是党中央的综合部门，其性质属于政治机关而非法律机关。因此，备案审查衔接联动机制通过设定征求意见、会商研究等程序内容，对国家备案审查机关赋权，在为中共中央办公厅的职权型合法性审查模式提供专业性保障的同时，可以实现三方面制度效益：第一，强化程序合法性。确立征求意见、会商研究等蕴涵民主法治价值的程序性保障机制，有助于强化中共中央办公厅履行党内法规合法性审查职权及其过程的程序合法性。第二，提升结果科学性。征求意见、会商研究等程序机制通过整合国家备案审查机关的专业力量与法治资源，为中共中央办公厅精确评估党内法规合法性，形成科学的审查处理结论提供制度支撑。第三，促进履职有效性。党内法规备案审查的质量在一定程度上取决于中共中央办公厅履职的有效性。备案审查衔接联动机制为中共中央办公厅提供了在党内法规合法性审查工作中妥善处理复杂性、专业性法律问题的程序保障，促进其全面有效地履行备案审查职能。同样，在备案审查程序外，备案审查衔接联动机制也建立了党内监督与法制监督衔接联动的治理秩序。国家备案审查机关对可能存在违法违规问题的生效党内法规，可以随时进入审查监督程序，并最终促成党内备案审查监督程序的启动。

2.“双轨制审查”中的权力关系

备案审查衔接联动机制架设了一套整合党和国家备案审查机关及其治理资源，服务于党内法规合法性审查工作有效开展的组织协同框架。在这一组织协同框架中，中共中央办公厅与全国人大常委会法工委、司法部共同搭建起推进党内法规合法性审查的平行治理网络。从组织结构上看，备案审查衔接联动机制是同级党和国家备案审查机关的组织化结果，中共中央办公厅、全国人大常委会法工委、司法部之间的组织结构呈现出平行关系与协同治理特征。三方治理主体在党内法规合法性审查过程中所发挥的监督功能具有同等份量，各自的职能分工表现出较强互补性、关联性，缺少任何一方势必都会影响整个机制运转的成效以及合法性审查的质量。然而，这一平行组织关系包裹着一层差序性权力结构。备案审查衔接联动机制通过塑造差序权力配置秩序来调适不同治理主体在党内法规合法性审查中所扮演的组织角色。这表现在两方面：一是中共中央办公厅享有主导性的处理决定权；二是全国人大常委会法工委、司法部享有参与性的意见建议权。

具体而言，从内部视角观察，中共中央办公厅在审查党内法规过程中，在涉及内容复杂、专业性较强的法律问题时，其可以借助备案审查衔接联动机制，征求全国人大常委会法工委、司法部对相关问题的专业性意见，或组织上述机构就有关法律问题共同会商研究。在这一过程中，中共中央办公厅根据需要启动备案审查衔接联动机制，寻求国家备案审查机关对特定党内法规及其所涉法律问题的审查协助与专业帮助，全国人大常委会法工委、司法部享有审查（意见）权。在中共中央办公厅主导的备案审查程序内，审查（意见）权的设置决定了国家备案审查机关在其中扮演的专业性协助者角色。中共中央办公厅依据国家备案审查机关提供的审查意见自主决定最终的处理结果。从外部视角观察，在国家备案审查机关参与并发起的党内法规审查监督程序中，对于可能存在违法违规问题的党内法规，全国人大常委会法工委、司法部享有审查（建议）权，其效果是促成中共中央办公厅启动对建议所涉及的党内法规及其相关合法性问题的备案审查程序。但具体处理以及决定、反馈最终结果的过程始终由中共中央办公厅主导。


二、党内法规备案审查衔接联动机制的制度内容

备案审查衔接联动机制实现了党和国家备案审查机关的组织协同与资源整合，在党内法规合法性审查工作中共同发挥审查把关作用，形成监督合力。中共中央办公厅与全国人大常委会法工委、司法部在党内法规合法性审查领域的组织互动过程逐步制度化、程序化，并在很多方面实现了衔接联动。这体现在：

一是分工负责。备案审查衔接联动机制确立了不同备案审查机关在处理党内法规合法性审查事项时的明确组织分工及责任配置。一方面，中共中央办公厅承担推进党内法规备案审查工作的主导责任，并决定整个工作的方向和进程。全国人大常委会法工委、司法部在党内法规备案审查环节更多地扮演参与者、协助者的角色。另一方面，党内法规备案审查制度确立了一套全面化的治理体制，中共中央办公厅需要对党内法规是否满足合法性、政治性、合规性、合理性、规范性等诸多制度要求进行全面审查，这使其较难集中精力处理合法性审查事项。同时，中共中央办公厅在合法性审查工作中如果面临难以处理的复杂性、专业性法律问题，也会影响其全面履行合法性审查职能，这就需要国家备案审查机关提供支持与协助。专业协助者的角色决定了全国人大常委会法工委、司法部只能审查同党内法规合法性有关的事项内容，并且其内部也存在职能分工。

全国人大常委会法工委主要审查党内法规是否存在同宪法与基础性、一般性法律及全国人大常委会的决定不一致、与宪法法律精神不相符合的情形。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，具有监督宪法法律实施的立法审查权，这同其在党内法规审查中的角色功能相适应。这里的审查对象不包括中央党内法规。按照规定，中共中央办公厅代表党中央审查下级党组织报备的党内法规，党中央制定的中央党内法规并不在报备范围内，因而不属于全国人大常委会审查监督的对象。司法部虽然能在行政备案过程中作出合宪性评价，但考虑到这将同全国人大常委会的职能重合，因而司法部侧重于关注党内法规是否存在违反国务院制定的行政法规，国务院决定、指示、命令等行政性文件，以及部门规章的情况。这意味着需要对《备案审查规定》所规定的“是否同宪法和法律相一致”中的“法律”概念作扩张解释，将行政法规、与行政法规具有同等效力的国务院制定的行政规范性文件以及部门规章均纳入“法律”的范畴。

二是移送处理。2022年《立法法(修正草案)》第111条增加了“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的备案审查要求或者建议，及时移送有关机关处理”的规定。该规定将“移送处理”作为备案审查衔接联动机制的一项重要程序内容确定下来。备案审查衔接联动机制提高了不同备案审查机关间文件移送的程序便利性。在国家备案审查领域，全国人大常委会法工委与司法部之间的工作互动是非常密切频繁的，其中一项衔接联动程序就是文件移送处理。在实践中，如果备案审查机关认为接收的报备文件和审查建议不属于其审查职权范围，或不符合受理程序要求，通常会将相关文件材料移送至有权处理的机关。例如，2019年，全国人大常委会法工委对司法部移送来的200件地方性法规开展审查研究。2020年，司法部再一次向全国人大常委会法工委移送属于后者审查职权范围的地方性法规。在党内法规备案审查领域，相关文件移送实践早已展开。2019年，全国人大常委会法工委以超越其审查范围为由，向中共中央办公厅（法规局）移送了5件涉及党内法规和规范性文件的审查建议。全国人大常委会法工委、司法部只能就党内法规的合法性问题向中共中央办公厅提出审查建议，而无权直接对审查建议进行处理，并作出有约束力的决定。这就需要借助备案审查衔接联动机制来实现相关材料的移送转交，由中共中央办公厅来专门负责研究处理。即便是全国人大常委会法工委、司法部提出的审查意见或建议，也须送交中共中央办公厅统一处理。

三是征求意见。《备案审查规定》第12条第1款规定，对内容敏感复杂、专业性强、涉及面广的党内法规，备案审查机关可以向有关方面征求意见。在党内法规备案审查工作中，中共中央办公厅可以就在合法性审查过程中遇到的复杂性、专业性法律问题及其处理方案，向全国人大常委会法工委或司法部征求意见。对于一部党内法规是否满足合法性要求，是否同宪法和法律法规的形式内容与实质精神保持一致，在部分情况下，中共中央办公厅需要借助更专业的国家备案审查机关的帮助，才能够形成具有较高说服力、可接受性与准确性的判断结论。“征求意见”在实践中表现为中共中央办公厅通过备案审查衔接联动机制，就特定党内法规可能存在的违法违规或复杂专业问题，向全国人大常委会法工委、司法部寻求专业意见与法律帮助，以提高问题处理的针对性与专业性的程序活动。中共中央办公厅在推进党内法规备案审查工作过程中，通过征求国家备案审查机关的专业性意见，使后者能够实质性参与党内法规的合法性审查工作，从而提高了党内法规的合法性以及备案审查工作的效率。

四是审查监督。《备案审查规定》第12条提出，国家备案审查机关发现党内法规可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查机关提出审查建议。同级党委备案审查机关应当研究处理，并以适当方式反馈处理结果。在中央层面，该规定赋予全国人大常委会法工委、司法部推进常态化、制度化的外部审查监督的权限。如果说“征求意见”程序展现出中共中央办公厅积极借助国家备案审查机关的力量，寻求将党内法规建设过程纳入法治轨道，推动党内法规合法性审查工作取得成效的制度意图，那么“审查监督”程序则反映出全国人大常委会法工委、司法部对生效党内法规的违法违规问题开展建设性监督与治理的制度安排。“审查监督”程序为国家备案审查机关积极推进党内法规和国家法律的衔接协调提供了方案。这一程序性治理活动所针对的对象不限于某一特定党内法规，程序的推进也不要求在党内法规备案审查程序内进行。在任何时候，全国人大常委会法工委、司法部都可以独立针对党内法规的违法违规问题进行监督，并向中共中央办公厅提出审查建议。审查建议将直接引发备案审查程序启动的法定效果，中共中央办公厅须就审查建议所提及的事项专门进行审查研究，并及时反馈处理结果。

五是沟通协调、会商研究与信息共享。备案审查衔接联动机制通过借鉴中央党内法规工作联席会议机制的运作方式，确立了实现党和国家备案审查机关之间沟通协调、会商研究、信息共享的程序性安排。中央党内法规工作联席会议机制于2015年经党中央批准建立，该机制建立了一个统一、权威、高效的跨部门协作模式，用以统筹协调中央党内法规制定工作，研究解决中央党内法规实施中的相关问题。中央党内法规工作联席会议机制初步形成了由党中央集中统一领导、中共中央办公厅统筹协调、中央和国家机关分工负责、各方面共同参与的格局，其主要职责包括加强中央和国家机关间的对接合作、沟通协调与信息共享，共同会商研究党内法规建设中存在的问题。备案审查衔接联动机制在中央层面搭建了同中央党内法规工作联席会议形式相类似的党和国家备案审查工作联席会议，并通过设置沟通协调、会商研究、信息共享等程序机制来加强党和国家备案审查机关间的组织联动。其中，“沟通协调”指在党内法规合法性审查工作中，备案审查机关妥善处理彼此间工作关系与职责角色，减少相互间信息不对称与工作擎肘的机制。“会商研究”是指不同备案审查机关针对党内法规存在的违法违规问题共同商讨处理方案的程序机制。“信息共享”则表现为推动不同备案审查机关相互间定期或不定期共享备案审查工作情况、党内法规制定情况等信息的工作机制。


三、党内法规备案审查衔接联动机制建构的理论依据

（一）党政分工与组织协同

学界普遍将中国共产党主导国家治理的政治体制形态称为“党政体制”，用以凸显政党在推动国家建构、设置国家议程、领导国家决策等活动中所发挥的引领与塑造作用。在党政体制下，如何妥善定位与理顺党政关系就成为决定中国国家治理兴衰成败的关键。在中国，党政关系主要指中国共产党与作为广义政府的立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等国家政权机关的政治关系。在中国，党政关系经历了长期的历史演变，并在持续的实践发展与经验总结过程中逐步形成了当下建立在合理分工基础上的党政复合模式。党政分工强调在坚持党的领导的前提下，在保证执政党主导与参与政权的基础上，通过推动党政在职能上的合理分工，整合党政资源并充分发挥各自的组织优势，以形成治理合力。党政合理分工不仅关注党政组织职能上的分化，同样也倡导党政组织职能上的协同。要实现党政合理分工，就要求政党系统与政权系统提高相互间的组织协同性，这离不开促进党政系统之间协同联动、协调衔接、协作配合的制度机制构建。

备案审查衔接联动机制体现出党政分工的组织逻辑。备案审查衔接联动机制建立了一套以塑造党内法规合法性为目标的党政多部门协同治理的组织框架。该组织框架的运作方式表现为：通过加强中共中央办公厅、全国人大常委会法工委、司法部等党政部门相互之间的协同配合，并淡化彼此在组织职能与权力结构上的边界，针对特定党内法规备案审查及其合法性监督任务目标，共同参与并发挥整体性作用。中共中央办公厅是专门负责党内法规合法性审查工作的部门，全国人大常委会法工委、司法部则专门承担规范性法律文件的合法性审查工作，党和国家备案审查机关之间存在明确的职能分工。备案审查衔接联动机制尝试打破组织职能边界、加强组织联动，并致力于形成一个体现党政合理分工逻辑的，发挥备案审查机关合力的职能整合、组织协同体系。

（二）政治与法治平衡互动

备案审查衔接联动机制蕴含着实现政治与法治平衡互动的价值逻辑。政治与法治是一对高度统一、必然联系、互构互嵌的价值概念，任何制度都是政治与法治紧密互动下的产物。亚里士多德就将立法学视为政治学的一部分。约翰·奥斯丁认为：“法律是某个政治上的优势者为指导政治上的劣势者而制定的。”马丁·洛克林则主张，公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域的争论是政治争论的延伸。马克思主义法学理论家认为，法律是体现统治阶级的意志和政治利益，由它所组成的国家所维持的一种社会关系制度。习近平总书记在系统阐释政治与法治内在关系的政理逻辑时强调：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”法治当中有政治,没有脱离政治的法治,党和法的关系是政治和法治的关系的集中反映。因此，中国特色社会主义法治体系就是一套整合政治与法治等多重价值并实现二者平衡互动的包容性治理体系。

政党规范与法律制度在价值维度上具有互通性、协同性与一致性。党内法规实践作为中国共产党推进政党治理的根本方式，呈现出政治与法治交融的实践特征。一方面，中国共产党是马克思主义政党，这决定了其制定的内部规章制度带有鲜明政治色彩。党内法规以党的政治立场为基本立场，代表党的统一意志与政治观点。而党内法规实践是从党的政治需求与意志出发，沿着党管理党员和党组织的政治思维，为强化党的领导和保障党长期执政服务的。另一方面，党内法规实践也蕴含浓厚的法治属性。党内法规除了在表述方式、体例框架、逻辑结构等形式层面展现出同法律规范有诸多共通点外，其作为事实上的行为规范以及中国特色社会主义法治体系的组成部分，也能够产生实质和规定意义上的法效力。与此同时，党内法规在实践层面也是以实现权力和监督、权利和义务、公平和正义等基本价值为目标追求的，其实践过程须贯彻和遵循一般法治原理、规律、逻辑与精神。

当前，党内法规备案审查工作的政治倾向性较为凸显，这反映在：一是审查主体的政治性。中共中央办公厅是直接服务党中央的各项政治工作、执行权威意志的政治机关，其身份决定了备案审查工作的政治性。二是审查对象的政治性。政治性是政党的第一属性，也是作为审查对象的党内法规的本质属性。三是审查内容设置的政治性。无论政治性审查，还是合规性审查或规范性审查，都是为了确保党内法规在思想、观念、原则、内容等各方面同党中央保持一致。这种政治倾向性可能会弱化备案审查工作对塑造党内法规的法治价值和属性的持续关注。为了实现对备案审查工作政治性的调适，并为巩固党内法规政治性提供法治保障，党内法规备案审查制度确立了备案审查衔接联动机制，以强化备案审查工作与党内法规建设的法治性。这具体表现在：第一，备案审查衔接联动机制为国家备案审查机关实质性参与党内法规合法性审查工作，充分保障党内法规和国家法律衔接协调，促进国家法制统一提供了法治方案。第二，备案审查衔接联动机制通过明确中共中央办公厅可就复杂性、专业性法律问题向国家备案审查机关征求意见的程序，充分发扬民主法治精神。第三，备案审查衔接联动机制确保了党内法规存在的相关违法违规问题被准确、全面、及时地发现与处理，有效提升了党内法规备案审查工作的质量与法治效能。备案审查衔接联动机制通过搭建法治化路径，在增强备案审查程序合法性的同时，实现了党内法规备案审查工作在政治和法治间的平衡互动。

（三）多元化治理

备案审查衔接联动机制形塑的制度秩序体现出多元化治理的治理逻辑。多元化治理是与单一化治理相对应的概念，其不主张或不过分强调某一治理主体的支配性、治理规则的垄断性、治理方式的排他性，而是突出不同治理主体、治理规则与治理方式的功能互补、多元互动、协同整合，从而产生合力效果。在国家治理层面，多元化治理使国家、社会、市场以新的方式建立起互动关系，私人部门以及社会公众、市场共同参与、融入到原本由政府所把持的利益中，以应对日益增长的复杂、多样、动态的社会政策议题或问题。很多治理领域都表现出这方面特征。例如，在算法治理领域，算法治理体系的规范构建始终强调实现对政府、社会、公民、企业等不同治理主体及规则的包容整合，并在此基础上打造多元共治的算法治理图景。在个人信息保护领域，回应型治理模式提供了解决个人信息保护问题的理论方案，即坚持协同式治理策略，通过实现治理主体、治理手段、治理责任、治理技术的多元协同以增强治理效能。备案审查衔接联动机制在两个层面体现出多元化治理逻辑：其一是治理主体多元化；其二是治理方式多元化。

在治理主体层面，备案审查衔接联动机制搭建了一套多元参与、协同共治的党内法规合法性审查监督框架，除中共中央办公厅外，更多的治理主体被吸纳到党内法规合法性审查的制度过程，并在其中扮演重要法治角色。备案审查衔接联动机制通过推动中共中央办公厅、全国人大常委会法工委、司法部等多元治理主体的再组织化过程，确立起分工负责、相互配合、共同参与的党内法规合法性审查制度网络与制度关系。这一制度安排有助于整合多元主体的治理资源，共同应对和处理党内法规可能存在的违法违规问题，合力提升党内法规质量与制度合法性。在治理方式层面，备案审查衔接联动机制致力于实现多种治理方式的整合联动，寻求为提升党内法规合法性提供全面的制度保障。这表现在：第一是党内监督与国家监督的制度整合。其中，党内监督是中共中央办公厅在常规备案审查程序内对党内法规开展职权型审查的监督方式；国家监督则是全国人大常委会法工委、司法部按照法定程序，对党内法规是否同宪法法律规定保持一致进行授权型审查的监督形式。第二是备案审查程序内监督与备案审查程序外监督的制度整合。备案审查衔接联动机制规定了国家备案审查机关开展授权型合法性审查所依赖的两套程序性监督方式。其中，备案审查程序外监督没有时间上的限制，任何时候国家法制监督机构都可以监督除中央党内法规外的其它生效党内法规，并就发现的违法违规问题向中共中央办公厅提出审查建议。备案审查程序内监督则是国家备案审查机关基于解决中共中央办公厅备案审查工作中面临的复杂性、专业性法律问题的需要，经中共中央办公厅开展征求意见、会商研究等“邀约”程序而得以参与审查过程的监督形式。


四、党内法规备案审查衔接联动机制的制度优化

虽然备案审查衔接联动机制在增强党内法规备案审查工作质量，提高党内法规合法性，推进党内法规建设法治化等方面发挥了重要作用，但这一工作机制在以下方面还存在进一步优化的制度空间。

（一）强化审查监督的实效性

备案审查衔接联动机制尝试将党内法规建设活动纳入国家备案审查机关的治理范围及其合法性审查秩序中。基于这一制度安排，国家备案审查机关得以将注意力与专业性审查监督行动延伸推进至党内法规实践领域，并建立起针对生效党内法规与国家法律之间关系的监督网络。虽然在规范层面，备案审查衔接联动机制赋予全国人大常委会法工委、司法部审查监督生效党内法规的权限；但在实施层面，受制于党内法规严格保密性的要求，部分涉及重大敏感内容的党内法规在出台后因被制定机关“定密”，而仅在党内一定范围内对特定主体公开。这导致党外监督主体难以掌握相关制定信息，也无法实质性开展对有关党内法规合法性的审查监督。即便《制定条例》第29条第3款规定了限制性原则，即除涉及党和国家秘密不得公开或按照有关规定不宜公开外，党内法规一般应当公开发布，但该原则条款在执行过程存在较大解释空间。根据惯例，党内法规公开发布通常按照先党内后党外的原则，一般先向党内公开，而后再向社会公开。但在实践中，制定机关基于涉密性、敏感性、公开发布的必要性以及社会效果等因素综合考虑，最后大多选择只面向党内特定主体公开，而不向社会公开发布。党内法规面向社会公开发布，被认为是推进党内法规普及、宣传和教育的过程，有助于增强党内法规工作透明度，提高全社会对党内法规的知悉度与执行度。这样才能充分发挥党内法规在调适党的领导关系、规范党的建设活动中的作用，同时也有助于全社会更好地对党内法规制定活动，以及各级党组织、全体党员执行党内法规情况进行监督。基于保护党和国家秘密的需要，对部分党内法规作“定密”处理存在合理性与必要性，但这也导致了信息不对称问题。国家备案审查机关因无法充分掌握党内法规制定信息而难以全面有效履行审查监督职能，这削弱了备案审查衔接联动机制的法治功能。

为了确保备案审查衔接联动机制不流于形式，增强党内法规审查监督的实效性，应建立健全相应的党内法规公开保障机制。其一，应完善党内法规“定密”的实施标准。应当对《制定条例》第29条规定的“党和国家秘密”的范围作出进一步界定与规范解释，明确“定密”标准和不宜公开情形的具体内容。其二，应建立已公开党内法规制定信息汇总通报机制。对于已经向社会公开发布或经解密公开且仍生效的党内法规，中共中央办公厅应及时全面汇总相关制定信息和文本材料，并定期通过书面或网络形式向全国人大常委会法工委、司法部通报与送交，便于后者充分有效履行审查监督职能。其三，应建立“定密”党内法规信息联席反馈机制。对于仅针对党内特定范围公开的“定密”党内法规，可以探索构建相应的联席反馈机制。该机制在首先保证党和国家秘密安全性的前提下，寻求发挥党和国家备案审查工作联席会议的组织功能，经由中共中央办公厅定期召集，并以书面形式向全国人大常委会法工委、司法部反馈与传达“定密”党内法规的相关制定信息，从而缓解备案审查机关之间信息不对称问题。在会议上，中共中央办公厅将与国家备案审查机关共同对涉密党内法规开展合法性审查与研究讨论，将相关讨论内容制作成会议纪要并形成审查意见。

（二）提升机制治理的全面性

党内法规备案审查属于事后监督的制度范畴，是在党内法规生效后，由上级党组织对其质量进行全面“体检”的治理举措。党内法规备案审查的制度过程建立在上下级党组织之间严密权力控制的组织关系基础上。例如，中共中央办公厅代表党中央实现对中央部委和地方省委制定、报备的党内法规的审查，其实质是党中央对上述党内法规制定主体立规权的监督控制，这体现在《备案审查规定》第6条关于向党中央报备党内法规的主体范围的规定中。由于“备案审查”形塑的是上级党组织对下级党组织工作、活动的事后监督体制，因此，整个制度活动没有将中央党内法规纳入监督范围。这是因为，党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局等党的中央组织享有中央党内法规的专属性、排他性制定权，在党的组织体系中具有最高政治权威，掌握最核心的政治、决策与组织权力，在党内不存在比党的中央组织层级更高的组织实体。既然备案审查事后监督的范围不包含中央党内法规，那么就需要借助其它监督程序来实现对中央党内法规的法治调控。作为党内法规体系中的基础主干制度，中央党内法规相比中央部委或地方省委党内法规，具有更高效力位阶，后者在功能上更多的是对中央党内法规的配套与细化。

党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，为了坚持这一原则，亟需实现中央党内法规的法治化建构。基于此，《制定条例》第27条规定了党内法规草案的前置审核程序，即审议批准机关在收到党内法规草案后，先将其交由所属备案审查机关予以前置审核，审核的内容包括了“是否同宪法和法律不一致”的事项内容。就中央党内法规而言，中共中央办公厅（法规局）具体负责与承担中央党内法规的前置审核工作。除了备案审查工作外，中共中央办公厅的工作职责还包括组织编制中央党内法规、制定工作五年规划与年度规划，组织协调综合性中央党内法规起草工作，负责中央党内法规的前置审核工作等。从《制定条例》第27条第1款规定的前置审核内容可以看出，在涉及合法性审查的制度安排上，相较于备案审查，两者之间没有任何差别。但两套程序设计在法治化程度上存在张力。

当前，备案审查衔接联动机制的适用场域局限于生效中央部委和地方省委党内法规的合法性审查工作，不包括中央党内法规草案的前置审核工作。中央党内法规草案的相关合法性审核事项，由中共中央办公厅全权负责处理，《制定条例》和《备案审查规定》没有为国家备案审查机关介入前置审核程序留下制度空间。这样的制度安排可能缺乏全面法治考量与程序均衡性。一方面，由中共中央办公厅独自承担前置审核工作，在处理内容复杂、专业性强的法律问题时，难以保证合法性监督及其审核结论的精确性与科学性。另一方面，中央党内法规制定过程缺乏稳定且机制性的外部监督。由此，应当进一步提升备案审查衔接联动机制适用的全面性，拓展、延伸备案审查衔接联动机制的制度功能与治理空间，使其能够全面覆盖前置审核阶段以及中央党内法规草案的合法性审核程序，为全面强化中央、部委、地方党内法规的合法性审查工作的质量与成效提供制度保障。

（三）增强机制运转的保障性

备案审查衔接联动机制的有效性，除了依赖具有现实可操作性的一系列程序性安排所提供的稳定、持续、常规行动指引外，还需要依靠保障性的制度措施以促进机制顺畅、高效运转。保障性规定对于任何健全完备的制度机制来说都是不可或缺的内容，其确保了制度有效运转以及预设目标的实现。在现阶段，党内法规备案审查制度并没有规定用以确保备案审查衔接联动机制的各项程序与目标顺利实现的保障性制度举措，所以，备案审查衔接联动机制在实践中能否得到有效实施存在不确定性。值得注意的是，2022年《立法法（修正草案）》在第111条新增加了“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制”的内容。新规定赋予备案审查衔接联动机制作为国家法制监督与备案审查活动中一项重要工作程序的正式法律地位，告别了以往备案审查衔接联动机制仅规定于党的制度文件中的情形，实现了由政治性规范到法律性规范的转变。然而，《立法法（修正草案）》针对备案审查衔接联动机制的制度设计非常简略，仅规定在党和国家备案审查机关间建立关于无权处理的备案审查要求或建议的“移送处理”程序规则，这显然与党内法规备案审查制度针对备案审查衔接联动机制的规定缺乏衔接性和一致性，与备案审查衔接联动机制在党内法规合法性审查领域实际发挥的程序功能及其所扮演的治理角色不相适应。更为关键的是，《立法法（修正草案）》同样没能为备案审查衔接联动机制的有效实施提供制度保障。基于此，一方面，需要进一步加强《立法法》与党内法规备案审查制度的对接，丰富与细化《立法法》关于备案审查衔接联动机制的程序内容设置。另一方面，可以尝试通过制定专门性的“备案审查衔接联动机制保障规定”，或者完善现有《备案审查规定》《立法法（修正草案）》针对备案审查衔接联动机制的相关规定，增设保障性规定内容，以此加强机制运转的保障性。备案审查衔接联动机制的保障机制大体包括四方面内容，即责任配置机制、技术保障机制、考核激励机制、追责问责机制。

其中，责任配置机制关注责任同角色、职能、行动等要素之间的融贯性、匹配性与契合性，通过工作责任的具体划定与配置，使治理主体能够严格执行责任内容及要求。在备案审查衔接联动机制中，责任配置机制会根据党和国家备案审查机关在党内法规合法性审查过程中所扮演的治理角色，以及组织属性、职能分工上的差异，分别设置不同的责任内容与履责形式。这些责任内容尝试对备案审查机关之间的分工协作划定更为明确、具体的行动要求，从而保障机制有效运转。技术保障机制从发挥网络技术便利化优势的角度出发，尝试借助网络技术与数字治理理念，将信息化管理手段与有关治理活动对接结合，推进机制运转信息化、数字化。由此，各备案审查机关可以克服时空限制，更为高效灵活地推进沟通协调、移送处理、会商研究、信息共享等衔接联动程序运转。考核激励机制就是借由考核实现组织激励的制度形式及过程。所谓组织激励，是指组织通过对各种各样激励因素与需要的满足来换取组织成员采取同组织目标意志相一致的行为的过程。考核在功能上呈现出压力和激励、惩罚与奖励两种不同效果，但所有激励手段都是在量化与奖惩的合力作用下才最终实现有效性的，因而考核也属于一种激励形式。考核激励机制提高了备案审查机关严格依照程序行事的主动性和积极性。追责问责机制则属于对履责不到位或违反程序要求造成严重后果的相关备案审查机关及其责任人进行追责问责并给予组织处理或纪律处分的保障性措施。只提制度要求，没有追责问责，相关规定将很难得到有效执行。规定追责问责机制，能够强化备案审查衔接联动机制实施的刚性约束，保障党内法规合法性审查取得实效。


《法制与社会发展》2023年第1期目录摘要

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